Введение
В настоящее время экономика России переживает кризисные явления, выраженные в напряженных геополитических взаимоотношениях со стороны стран Евросоюза и США. На политической основе вводятся различные экономические барьеры, препятствующие экономическому развитию государства. Зарубежные инвесторы указанных стран выводят свои капиталы из действующих проектов, освобождая тем самым место для других потенциальных инвесторов, в том числе российских.
Основной целью государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам качественных услуг.
Целью исследования является обоснование необходимости расширения рынка ГЧП на основе анализа реализации ГЧП-проектов и концессионных соглашений на федеральном и региональном уровнях.
Таблица 1
Механизмы реализации проектов ГЧП
|
Механизм |
Описание |
|
BOT (Build, Operate, Transfer) – строительство- эксплуатация / управление-передача |
Широко применяется в концессиях. Концессионер создает объект и управляет им в течение срока достаточного для окупаемости вложенных средств. После чего объект передается государству. Концессионер получает право использования, но не владения созданным объектом. |
|
BOOT (Build, Own, Operate, Transfer) – строительство- владение-эксплуатация /управление-передача |
Правомочием владения и пользования в течение срока действия соглашения между сторонами владеет частное лицо. По истечению же срока соглашения объект передается государству. |
|
BTO (Build, Transfer, Operate) – строительство -передача- эксплуатация / управление |
Описывает передачу объекта во владение государства сразу по завершении строительства и поступления его в пользование частного лица без перехода к нему права владения. |
|
BOO (Build, Own, Operate) – строительство-владение- эксплуатация/ управление |
Созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора. |
|
BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer) – строительство-эксплуатация/ управление-обслуживание-передача |
Данный механизм акцентирует ответственность частного лица за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов, но не владения созданным объектом |
|
BOLТ (Build, Own, Lease, Transfer – строительство, владение, аренда, передача, разработка Внешэкономбанка |
Согласно данному механизму, объект инфраструктуры передается в аренду муниципалитету с последующим переходом в собственность. Создается же объект инвестором и закрепляется за ним на праве собственности. |
|
DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer) – проектирование-строительство-владение-эксплуатация / управление-передача |
Главной особенностью выступает ответственность частного лица как за строительство инфраструктурного объекта, так и за его проектирование |
|
DBFO (Design, Build, Finance, Operate) – проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация / управление |
Механизм, предусматривающий ответственность инвестора за финансирование строительства инфраструктурного объекта |
Материалы и методы исследования
В процессе разработки темы исследования использованы общенаучные подходы – описание, изложение, анализ и синтез.
Выделяют следующие базовые признаки ГЧП [2]:
• в качестве субъектов ГЧП выступают государство и частный бизнес;
• взаимодействие субъектов закрепляется на основе соглашений, договоров, контрактов;
• взаимодействие имеет равноправный характер с соблюдением обоюдных интересов;
• ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность, так как главная цель является удовлетворение государственного интереса;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты пропорционально распределяются между субъектами согласно договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах.
Реализация проектов ГЧП предполагает использование различных механизмов сотрудничества государства и частного бизнеса, дифференцируемых в зависимости от объема передаваемых правомочий собственности, инвестиционных обязательств, принципов разделения рисков, ответственности. Наиболее распространенные механизмы партнерства приведены в таблице 1 [9, 20].
Применительно к Российской Федерации свойственны, как правило, следующие формы ГЧП: концессионные соглашения; соглашения о разделе продукции; инвестиционные договоры; арендные договоры с инвестиционными обязательствами; договоры о совместной деятельности; различные смешанные договоры; сервисные контракты (контракты на обслуживание, эксплуатацию, управление).
К характерным признакам концессии согласно закону «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ [1] относятся:
• предмет концессии – государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
• одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• цель концессии состоит в удовлетворении общественных нужд и потребностей;
• концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
Особенность концессии состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.
Ход реализации концессионного соглашения или любого другого инвестиционного проекта прогнозируется посредством составления финансово-тарифной модели, предназначенной не только для определения параметров, включаемых в тариф концессионеру, но и минимально необходимого срока действия концессионного соглашения.
Для заключения концессионного соглашения организатор конкурса и потенциальный инвестор на этапе подготовки документации благодаря модели могут увидеть изменения тарифа в период действия концессии, срок окупаемости инвестиций и потребность в получении заемных или бюджетных средств. Срок действия концессионного соглашения устанавливается, исходя из периода реализации мероприятий по созданию (реконструкции) объектов и периода окупаемости вложенных концессионером инвестиций. В практике субъектов Российской Федерации встречаются случаи заключения концессионных соглашений как на срок три года, так и 50 лет.
Договор концессии закрепляет обязанность концессионера вернуть объекты, переданные по концессии, в определенном концессией состоянии. Кроме этого, концессионер осуществляет текущий и капитальный ремонт объектов концессии и иного переданного ему имущества. Имущество тепло-, водоснабжения и водоотведения, пробывшее в эксплуатации более пяти лет, по окончании концессионного соглашения по закону необходимо снова передавать в концессию.
Концессионер, реализовавший концессионное соглашение не имеет преимущественных прав по выкупу имущества концессии или заключению нового концессионного соглашения в отношении такого имущества.
Результаты исследования и их обсуждение
В фундаментальных трудах Дж. Дельмона «Проекты ГЧП в инфраструктуре» [21] и Э. Йескомба «Государственно-частное партнёрство в области инфраструктуры. Принципы политики и финансирования» [26] затронуты вопросы ГЧП, которые предметно рассматриваются далее современными учёными: С. Чжан, Китай (управление проектами, финансирование проектов, VfM, факторы успеха, управление рисками, концессии), Д. Гримси, Австралия (экономическое обоснование, управление контрактами, государственная политика), Б. Ли, Китай (управление рисками, факторы успеха) и др. [22,24,25]. Большое количество исследований, посвящённых ГЧП, были проведены различными правительственными и международными организациями: Казначейством Великобритании, Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании, Мировым Банком, ОЭСР, ЕС, ЮНИДО, Европейским Центром ГЧП и Европейским Инвестиционным Банком [4].
Мировая практика по выбору оптимальных способов реализации инвестиционных проектов с государственным участием, в том числе, реализуемых по ГЧП, получила название «valie for maney» или VfM [7,15]. В Канаде принято принципиальное решение о том, то по схемам ГЧП реализуются только крупные проекты (свыше 100 млн долл.); по каждому проекту перед его запуском рассчитывают показатель VfM; каждый проект подлежит индивидуальной оценке независимым оценщиком. Во Франции отдельные проекты могут запускаться и при отрицательном VfM при наличии других преимуществ: проект является сложным и при всем желании государство не в состоянии его грамотно и эффективно реализовать или если сроки проекта диктуют необходимость его быстрой реализации [4].
В проектах ГЧП существует проблема определения ключевых факторов эффективности, под которыми подразумевают специальные условия, воздействующие на результативность ГЧП проекта [5]:
1. факторы, направленные на повышения общего благополучия и формирование социально-экономической среды развития ГЧП на разных уровнях реализации: усовершенствованная административно-правовая база, государственная поддержка сферы ГЧП, стабильная государственная политика, экономическая доступность;
2. факторы, влияющие на эффективность проекта ГЧП в целом: общественная поддержка, растущий спрос на услугу или объект, рациональное разделение рисков между сторонами, честная конкурсная процедура.
Существующий потенциал использования в России механизмов ГЧП, помимо модернизации и развития инфраструктуры, также связан с повышением эффективности и качества управления, выступающими важнейшими направлениями исследований, результаты которых определяют принципы реформирования институтов государственного управления [23].
В эпоху кризисов, нестабильной ситуации на рынках и высоких темпах технологического прогресса, традиционный подход к проектному менеджменту перестал удовлетворять потребности не только государства, но и бизнеса. Важным является не только эксплуатация результатов проекта, но и использование произведенной ценности. Зачастую извлечение ценности происходит на длительном отрезке времени в совокупности с другими реализуемыми проектами и программами. В связи с этим, возникает необходимость использования холистического (целостного) подхода при формировании ценности, внедрение которого приводит к возникновению синергетического эффекта. Выгода проекта это измеримое улучшение, достигнутое благодаря результату (продукту) проекта, воспринимаемое как преимущество одним или несколькими заинтересованными сторонами и способствующее достижению целей организации [6,11].
Оценка проекта состоит в выявлении, определении и сравнении затрат и выгод проекта. Серьезным ограничением при анализе проектов ГЧП является то, что некоторые из затрат и доходов не имеют экономической основы и не могут быть измерены в экономических терминах, причем в большей степени это относится к доходам. Часть доходов или затрат проекта может носить эктернальный характер, когда выгоды получают не только участники проекта, но и другие субъекты. Задача аналитика выявить эти экстерналии и адекватно отнести их эффект или ущерб к результатам проекта [12].
Основными стейкхолдерами (выгодополучателями) проектов ГКЧ, особенно связанных с инфраструктурой, являются государство, инвестор и местное сообщество. Совершенствование методологии и практики проектного управления, основанное на ценностном подходе, применение процедур управления программой и портфелем проектов, будет способствовать, по нашему мнению, более полному удовлетворению требований и ожиданий заинтересованных сторон проектов ГЧП. В конце 2017 г. принят ряд постановлений Правительства РФ о переходе приоритетных программ (в образовании, медицине, сельском хозяйстве и транспорте) на проектное управление, составлен и пополняется «Единый реестр проектных специалиcтов в государственном секторе Российской Федерации».
В качестве направлений совершенствования управления эффективностью ГЧП можно выделить следующие:
- формирование политики и органов управления ГЧП;
- разработка принципов, стратегий и программ развития ГЧП;
- подготовка и переподготовка кадров;
- создание эффективной методологии оценки проектов, основанной на принципах VfM, КФЭ и учитывающей ценностный подход к проекту ГЧП;
- осуществление профессионального проектного управления и контроля.
Практически в любой стране мира жилищно-коммунальное хозяйство (далее – ЖКХ) относится к проблемным сферам деятельности, так как население не устраивает стоимость и качество услуг, а власть – высокие затраты на поддержку сферы ЖКХ и низкая эффективность производства.
По данным Минстроя России, износ теплосетей в России составляет порядка 30%, а водопроводных сетей – 43,5%, в некоторых регионах данные показатели достигают уровня 60-70% [14,с.16]. Бюджеты малых и средних городов без привлечения частных инвестиций не способны в полной мере справиться с данной ситуацией и вывести инфраструктуру на качественный̆ уровень.
Повышение качества и доступности услуг в данной сфере возможно за счет привлечения частных инвесторов, что подтверждается практикой ГЧП ряда развитых стран.
Особенность оказания услуг в сфере ЖКХ состоит в объединении рыночного и нерыночного подходов к процессу производства и предоставления услуг. Поэтому при заключении договора с инвестором государство, руководствуясь общественно необходимыми целями, публичной полезностью, нередко требует отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения.
Реализация проектов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве направлена на эффективное решение задач, стоящих перед органами власти по удовлетворению спроса населения на доступные и качественные услуги с одновременным снижением бюджетной нагрузки.
Инвестиционная программа, разрабатываемая ресурсоснабжающей организацией, закрепляет конкретные мероприятия по строительству или реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры, определяет сроки их реализации, объемы и источники финансирования таких мероприятий, а также позволяет включить инвестиционную составляющую в тариф организации.
Количество концессионных соглашений в сфере ЖКХ постепенно увеличивается, однако по данным Счетной палаты РФ, общий объем принятых инвестиционных обязательств составляет чуть более 10 % от необходимой оценочной потребности в инвестициях в инфраструктуру коммунальной сферы. Например, только для обеспечения стабильной работы системы ЖКХ требуется привлечение порядка 500 млрд руб. частных инвестиций ежегодно [8]. На рисунке 1 [3] приведена динамика объемов инвестиций и количество проектов за период с 2007 по июнь 2022 гг.
Рис. 1. Количество и стоимость запущенных концессий и ГЧП 2007-2022 гг.
Рис. 2. Структура рынка реализуемых концессий и ГЧП-проектов в России
В 2021 году было объявлено на 33% больше концессионных и ГЧП конкурсов, чем в 2020 году, общий объем планируемых инвестиций в случае успешного прохождения конкурса, составил более 447,9 млрд руб., что почти в 4 раза больше, чем годом ранее.
Однако количество крупных и средних ГЧП-проектов, по которым были в итоге подписаны соглашения, уменьшилось на 22,7% по отношению к 2020 г. (102 против 132), что свидетельствует о стагнации данного сектора рынка. Наряду с этим в 2021 г. имеет место увеличение среднего объема инвестиций в расчете на один ГЧП-проект: общий объем «законтрактованных» инвестиций составил более 414,8 млрд руб., из них частных – не менее 344,1 млрд руб., соответственно в 2020 г. данные показатели составляли 363,9 млрд руб. и 211,3 млрд руб.
Динамика запуска проектов в начале 2022 года отличается от уровня предыдущих лет большим количеством инициатив при их меньшей общей стоимости. Так, за аналогичный период 2021 г. заключили 23 соглашения на 98,6 млрд руб., 2020-го – 21 соглашение на 201,4 млрд руб.
Таким образом, наблюдается положительная динамика количества проектов, что свидетельствует о восстановлении инвестиционной активности после пандемии, в том числе в социальной сфере и городской инфраструктуре, в первую очередь, благодаря появлению специальных механизмов поддержки, предусмотренных государственными программами.
По уровням реализации в количественном выражении проектов преобладает муниципальный уровень. По общему объему инвестиций и объему частных инвестиций – региональный (рисунок 2) [16].
Несмотря на, казалось бы, масштабную работу по развитию ГЧП в России и большое количество проектов, достигнутые результаты, связанные с привлечением частного капитала в сферу публичной инфраструктуры пока остаются достаточно скромными. Данные портала «Global Infra Hub» говорят о том, что доля частного сектора в инфраструктурных инвестициях в России составляет всего около 2% [4]. В других странах она существенно выше: в Великобритании и Канаде ‒ около 19%, в Австралии – 33%, в Чили – 27%. По данным Минэкономразвития, объем принятых инвестиционных обязательств по концессионным соглашениям в России составляет 1,6% ВВП [13], в то время как в Великобритании – 6,6%, в Австралии и Новой Зеландии – 6,9%, в Канаде – 8,1%.
Рассмотрим становление рынка ГЧП Красноярского края. Красноярский край – второй по площади субъект РФ, который занимает 2366,8 тыс. км2 (13,86 % территории страны). Площадь жилого фонда в регионе составляет 72,9 млн м2, в том числе 77 % жилого фонда расположено в городах, 23 % – в сельской местности. Более 52 000 специалистов трудится в сфере ЖКХ [19].
В настоящее время на территории Красноярского края насчитывается 228 ресурсоснабжающих организаций, из них частных – 168. Всего в Красноярском крае в ЖКХ действуют 48 инвестиционных программ, из них к утвержденным в сфере водоснабжения и водоотведения по состоянию на 18.01.2022 г. относятся 8 программ, в сфере теплоснабжения – 19. Перечень действующих концессионных соглашений на территории Красноярского края по состоянию на 03.03.2022 – 101. Перечень объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности муниципальных образований Красноярского края, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2022 г. – 3166 [10].
Начиная с 2020 г. Минэкономразвития России устанавливает рейтинг субъектов РФ по уровню развития ГЧП на основании Методики расчёта показателя «Уровень развития государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации», утверждённой приказом Министерства от 19.12.2019 г. № 816.
В соответствии с Методикой уровень развития ГЧП в субъекте РФ определяется по итогам оценки трёх факторов:
- динамика реализации проектов ГЧП в отчётном году;
- накопленный опыт реализации проектов ГЧП в предшествующие годы;
- состояние нормативно-институциональной среды.
Базой для расчета значений первых двух факторов является планируемый объем инвестиций в проект, который корректируется на коэффициенты формы, срока и стадии реализации проекта. Источником данных являются сведения о проектах, внесённые в ГАС «Управление».
Приоритет при расчёте значений первых двух факторов отдаётся регионам, реализующим длительные проекты в рамках концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, МЧП с наибольшим объёмом законтрактованных инвестиций.
Для расчёта значения третьего фактора используются показатели количества досрочно прекращённых соглашений по вине публичной стороны; доли соглашений, заключённых в рамках конкурсных процедур; длительности подписания соглашений, а также качественные оценки, представленные независимыми экспертными организациями.
По результатам интегральной оценки всех трёх факторов формируется итоговый рейтинг субъектов РФ по уровню развития ГЧП за год. В таблице 2 представлен итоговый рейтинг Красноярского края в динамике за 2020 и 2021 гг. [17,18].
Как следует из данных таблицы 2, по динамике реализации проектов Красноярский край в 2021 г. занял 32 место, поднявшись на 19 пунктов по сравнению с 2020 г., по накопленному опыту реализации, наоборот, опустился на 6, в результате чего итоговый рейтинг снизился на 1 пункт.
В целом, в рейтинге субъектов Красноярский край попадает в первую группу (с 1 по 63 место), так как имеет положительную оценку факторов динамики и накопленного опыта.
Главная причина трудностей заключения концессионных соглашений состоит в недостаточной правовой защищенности концессионера: риски и большие расходы дополняются необходимостью уплачивать концессионную плату государству. При этом неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена.
Таблица 2
Рейтинг Красноярского края по уровню развития ГЧП среди субъектов РФ
|
Наименование показателя |
Баллы |
Показатели |
Место |
|||
|
2020 г. |
2021 г. |
2020 г. |
2021 г. |
2020 г. |
2021 г. |
|
|
Динамика реализации проектов ГЧП |
0,1 |
0,6 |
51 |
32 |
||
|
Накопленный опыт реализации проектов ГЧП в предшествующие годы |
0,9 |
0,4 |
44 |
50 |
||
|
Состояние нормативно-институциональной среды: - открытости - дисциплины - обеспеченности |
44,6 |
49,8 |
36 30 59,5 |
30 30 54 |
71 |
63 |
|
Итоговый рейтинг |
4,7 |
5,5 |
56 |
55 |
||
Министерство промышленности, энергетики и ЖКХ Красноярского края выделяет проблемы, возникающие при заключении концессионных договоров:
- отсутствие финансов на подготовку документации и необходимых расчетов;
- нехватка квалифицированных специалистов в штате органов местного самоуправления;
- некачественная подготовка проектов соглашений;
- ограниченные финансовые возможности концедента;
- неустойчивое финансовое положение концессионеров.
В целях привлечения частных капиталов в инвестиционные проекты, реализуемые по схеме ГЧП, государство может применять стимулирующие инвестора меры (субсидии, субвенции, прямое возмещение инвестиционных затрат и др.) для обеспечения требуемой инвестору доходности. Инвесторам необходимы не временные льготы, а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. В свою очередь, в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности доходов государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.
Совместными усилиями субъектов заключение концессионных соглашений будет понятной процедурой, а результатом ее реализации выступят модернизированные объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным, что, несомненно, наилучшим образом скажется на качестве предоставления коммунальных услуг населению.
Выводы
Привлечение частных инвестиций в развитие инфраструктуры с помощью механизма ГЧП как на региональном, так и на отраслевом уровне все ещё применяется ограниченно.
В качестве направлений совершенствования практики применения ГЧК следует выделить следующие:
- совершенствование системы стратегического планирования инфраструктурного комплекса на основе обоснованной и взвешенной политики использования модели ГЧП;
- оптимальное распределение зон ответственности и рисков между государством и частными партнерами посредством совершенствования механизмов применения госгарантий, привлечения страховых компаний;
- совершенствование нормативно-правовой базы ГЧП, включая прозрачные и объективные конкурсные процедуры;
- реализация программ по подготовке квалифицированного персонала в высших учебных заведениях на основе профессионального стандарта 08.041 «Специалист в сфере управления проектами государственно-частного партнерства»;
- создание эффективной методологии оценки проектов, нацеленной не только на максимальное извлечение выгод для заинтересованных сторон, но и учитывающей наряду с изменчивостью внешней среды степень соответствия результатов проекта государственному «заказу» на определенный набор благ и услуг;
- осуществление профессионального проектного управления и контроля.
Библиографическая ссылка
Бутакова Н.М., Масловский В.П., Глоба С.Б. РАЗВИТИЕ РЫНКА ГЧП НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2022. – № 8-1. – С. 37-45;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=2344 (дата обращения: 27.12.2024).