Введение
Передвижение потребительских товаров на внутреннем рынке ЕС при использовании унифицированных законодательных правил регулирования упростило излишние барьеры для прогресса свободной торговли и сгенерировало новые приемы по поддержанию безопасности и качества потребительских товаров, а также их контроля на соответствие законодательно-нормативным требованиям. Исключительный акцент делается применительно к риск-ориентированному подходу, который положен в основу национального законодательства.
В качестве главных инструментов за соблюдением правовых условий, налаживанием и укреплением доверительных взаимоотношений между различными субъектами рыночного взаимодействия, применяются эффективные надзор и контроль, которые осуществляются путем проверок, базирующихся на адекватных закономерностях управления рисками касательно их соразмерности и смягчения [1].
Фундаментом контрольно-надзорной системы является выверенный выбор объектов инспектирования, разумное проектирование, объем надежной и доступной информации одновременно на общественном, научном, политическом, предпринимательском уровнях [2].
К ярким примерам плодотворной ассимиляции адаптированного европейского опыта контрольно-надзорной деятельности на базе риск-ориентированного подхода относится разработка и внедрение федеральной государственной ветеринарной информационной системы – ФГИС ВетИС. При создании такой системы преследовались такие цели как, повышение безопасности (биологической и пищевой) продукции животного происхождения, исключение из оборота фальсифицированной продукции, усиление прослеживаемости товаров, подконтрольных Россельхознадзору, а также упрощение и более тщательный контроль операций оформления сопроводительной документации. Это и можно отнести к ее неоспоримым преимуществам [3].
Наряду с этим ей свойственен и такой существенный недостаток, как приобщение уполномоченных лиц, не связанных с ветеринарией и надзорной деятельностью, что в несколько раз усиливает соблазн подделки ветеринарно-санитарных документов [4].
Поэтому дальнейшее совершенствование современного российского законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности по-прежнему актуально в силу того, что трудно восполнимые пробелы и сложно устранимые недочеты в конечном итоге отрицательно сказываются на приоритетности соблюдений установленных нормативов.
Цель данного исследования – провести краткий анализ общих отличительных особенностей контрольно-надзорной деятельности с учетом риск-ориентированного подхода, реализуемого на территории стран-членов Европейского Союза.
Материалы и методы исследования
Исходным материалом являлась нормативно-правовая документация, отражающая атрибуты официального контроля, а также практика использования различных информационных систем оповещения. С учетом правового принципа в работе над статьей использовались методы системного анализа и синтеза.
Результаты исследования и их обсуждение
Официальный контроль, согласно Регламенту 2017/625 должен осуществляться на основе рисков (Преамбула 32) [5], рассматриваемых как негативное воздействие на безопасность и здоровье человека, состояние окружающей среды и животных. Этот термин можно позиционировать как понятие измеримое, в силу того, что его уровень пропорционален определенным составляющим: общее количество уязвимых в данном отношении людей, вероятность наступления вреда и степень опасности возможного ущерба. Суть риск-ориентированного подхода сводится к исследованию риска, включающего три доминирующие детали: оценка, управление и полноценное информирование о рисках [2].
Каждый субъект может быть параллельно классифицирован на несколько категорий, и по уровням риска (4 категории: «высокий», «выше среднего», «ниже среднего», «низкий»), и по приверженности нормативным требованиям (5 категорий: «очень высокая», «высокая», «средняя», «низкая», «очень низкая»).
Первостепенной целью контрольно-надзорной деятельности следует считать минимизацию или устранение возникающих рисков. Для достижения этой цели предполагается решение некоторых задач:
• успешное и своевременное предотвращение реально складывающихся рисков. Главную роль при этом играет составление рационального графика предстоящих обследований различных предприятий в зависимости от их частоты, количества и длительности;
• нивелирование административных барьеров и расходов, что предусматривает повсеместную коммуникацию с обследуемыми предприятиями и основательную координацию рейдов, проводимых инспекторами, владеющими совокупностью надлежащих знаний;
• прозрачная правовая основа, гарантирующая верховенство закона и подотчетность органов контроля при четком разграничении компетенций.
В сфере контрольно-надзорной деятельности выделяют четыре главенствующих элемента:
• размежевание сфер ответственности инспекционных органов:
- специализированная (по сферам ответственности – Италия, Франция, Германия);
- концентрированная (единообразное руководство – Нидерланды);
- централизованная для всех сфер (Хорватия, Босния, Герцеговина);
• локализация обязанностей органов надзора:
- национальные надзорные органы, которым строго подотчетна сеть местных отделений (Словения);
- национальные надзорные органы, от которых относительно независимы местные отделения (Франция);
- комбинированные. Как национальные, так и местные органы самостоятельны, но могут и сосуществовать (Великобритания, Италия, Нидерланды);
• система руководства надзорными органами:
- непосредственная или косвенная ревизия со стороны министерств (или иные политические органы власти) и местных ведомств (Нидерланды);
- органы, сохраняющие суверенитет от любого политического влияния (Великобритания);
• инструментарий координирования и стандартизации.
Контроль безопасности охватывает конкретные области с возможностью более глубокой детализации:
• продовольственная безопасность;
• безопасность непродовольственных товаров;
• транспортная безопасность;
• ядерная безопасность;
• надзор в финансово-банковской и страховой сфере;
• государственные доходы;
• здравоохранение, санитария и лекарственные средства;
• охрана окружающей среды;
• охрана труда и техника безопасности;
• техническая безопасность и безопасность объектов строительства и инфраструктуры.
Эта процедура осуществляется в определенном порядке:
• отсутствие каких-либо общих постулатов функционирования. Это наиболее часто встречающаяся, но наименее практичная структура;
• единая нормативно-правовая база, регламентирующая большую часть звеньев контроля (Великобритания, Литва, Италия, Словения);
• создание общей административно-координирующей (институциональной) структуры синхронизирующей всестороннее сотрудничество инспекционных органов, полностью или частично исключающее дублирующие проверки (советы инспекций – Словения, Литва, Нидерланды). При этом не подразумевается целостной правовой основы, которая раскрывает меры наказаний и предписывает правоприменительные механизмы;
• конструирование унитарной информационной системы, включающей имеющиеся базы данных по объектам и субъектам контроля [6].
Структуру системы организации официальных проверок и отличительные черты информационной компьютеризованной системы по части продовольственного законодательства устанавливает Регламент № 2017/625.
Под официальным контролем (Ст. 2(1)) понимается деятельность, осуществляемая компетентными органами (Ст. 1(2), Ст. 3) в целях верификации соответствия действующему законодательству.
В числе обязательных императивов к официальному контролю, призванных целенаправленно применять юридические нормы и создать единообразие контрольно-надзорной деятельности помимо учета риска упоминаются еще и такие, как регулярность, периодичность, тщательность и эффективность (Преамбула (32, 34)), прозрачность (Ст. 11(1)), целесообразность и согласованность (Ст. 5(1; 5)) [5].
Компетентные органы (в том числе национальные – Ст. 4(2)), входящие в систему контроля (Ст. 3(7)) [7], обеспечивают:
- правомерность и действенность официального контроля,
- наличие нужного количества материально-технологического оснащения и квалифицированного персонала, способного принимать продуктивные решения в критических обстоятельствах;
- выявление превышения персоналом должностных полномочий в личных целях;
- готовность предприятий и организаций к любым формам официального контроля.
Официальный контроль, направленный на выявление преднамеренно совершаемых нарушений (Ст. 9(2)), проводится не реже одного раза в год без предварительного извещения (Ст. 9(4)) с использованием любых методов и средств (Ст. 14) с последующим обнародованием данных вниманию общественности, в том числе и через Интернет.
В разрабатываемом и утверждаемом плане контроля (Ст. 3(8)) системы официального контроля на фиксированный период времени описываются структура и порядок организации деятельности. Компетентные органы должны располагать мероприятиями (Ст. 5), создающими ясность, беспристрастность, рациональность и адекватность официального контроля. Работники, проводящие официальные надзорные мероприятия, должны проходить дополнительную подготовку [5].
По инициативе ЕК для должностных лиц компетентных органов официального контроля была разработана стратегия «Повышения качества подготовки кадров для обеспечения безопасности пищевых продуктов» (BTSF), с тем, чтобы они могли без труда ориентироваться в законодательстве Сообщества, принимая во внимание включенные нововведения. Для государственных служащих обучение бесплатное. Учебные сессии BTSF проводятся несколькими компаниями и организуются, как на территории стран ЕС, так и в третьих странах [8].
Обмен понятной, объективной, регулярной и своевременной информацией удовлетворяет параметр транспарентности и дает возможность ведения контрольно-надзорной деятельности на нескольких (наднациональный, национальный и местный) уровнях при рациональном расходовании имеющихся ресурсов, также позволяет избежать путаницы объектов контроля и предупредить дублирование инспекций (Ст. 11(1; 3)) [5].
Для обмена данными в каждом государстве ЕС введены в действие оперативные информационные системы оповещения, которые могут быть интегрированы с единой компьютеризированной информационной системой, координируемой Еврокомиссией (ЕК) (Преамбула (85, 86)) [5].
К таким системам оповещения, используемым в пределах ЕС, относятся:
• Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF – о качестве кормов и продуктов питания, реализовавшаяся с 1979 г.);
• Trade Control and Expert System (TRACES – координация торговли и экспертиза);
• Rapid Exchange of Information System (RAPEX – о серьезных рисках непищевой продукции) и др.
Система RASFF (https://ec.europa.eu/food/safety/rasff_en), нормативную основу которой составляет Регламент №178/2002 (Ст. 50-52) [9], предназначена для интерактива между национальными государственными органами, несущими ответственность за продовольственную безопасность.
На портале RASFF (https://webgate.ec.europa.eu/rasff-window/portal/) в режиме он-лайн (для потребителей с 2014 г. – https://webgate.ec.europa.eu/rasff-window/consumers/) можно найти интересующую информацию в базе данных.
К сети присоединены Генеральный директорат ЕС по здравоохранению и защите потребителей (DG SANTE), Европейское управление по безопасности пищевых продуктов (EFSA), Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), национальные государственные компетентные органы. Менеджером системы выступает ЕК.
Государство ЕС, входящее в систему RASFF, идентифицировавшее риск для здоровья человека или животных, обязано в кратчайшие сроки посредством уведомлений (информационные, оповещающие, предупредительные и осведомляющие) поставить в известность остальные страны не только об источнике угроз, но и принятых мерах (задержание, отзыв, арест или отказ от продукции).
Информационные уведомления имеют ознакомительный характер и направляются теми участниками системы, на рынке которых присутствовал или был выявлен опасный пищевой продукт или корма.
Оповещающие уведомления запускаются членами системы RASFF, выявившими подозрительные и опасные продукты или корма и принявшими в данном направлении радикальные меры (например, изъятие продукта).
Уведомления предупредительные фиксируются на партии продовольственных товаров и кормов, поставка которых в страны ЕС вследствие обнаружения риска была отклонена еще на внешних границах, и в целях ужесточения контроля отправляются на пограничные посты.
Любая информация, которая не оформлялась в виде уведомления, но может быть полезной для контролирующих органов, передается под заголовком «Новости».
Уведомления разного рода вместе с дополнительными документами (списки компаний, работавшие с продуктами, счета, аналитические отчеты и др.) и подробной информацией о сделанных выводах и реализованных мерах направляются в контактный пункт RASFF, который перенаправляет их в ЕК, осуществляющей тщательную проверку полученных материалов. Только после этого информации присваивается статус общедоступной.
В 2013 г. была создана сеть по борьбе с фальсифицированной продовольственной продукцией (Food Fraud Network – FFN), включающей национальные государственные контактные центры, поддерживающие многостороннюю связь за счет ИТ-инструмента административной помощи и сотрудничества [10].
Система TRACES, введенная в действие с 2004 г. для объединения возможностей компьютеризированных сетей Animo (связывала центральные, региональные и местные ветеринарные подразделения) и Shift (импорт в области ветеринарии), позволяет представить в электронной форме сертификацию и сопряженные с ней практики по санитарно-гигиеническим и фито-санитарным обязательствам ЕС, сочлененных с торговлей и импортом животных, спермы и эмбрионов, пищевых продуктов, кормов и растений. Сертификаты, ветеринарные и торговые документы национальные компетентные органы заранее размещают в этой системе. В свою очередь их проверят для допуска поступающих партий кормов и продукции на территорию ЕС органы пограничного контроля, либо контролирующие органы. Информация о принятом решении предоставляется грузоотправителю [11].
Порядок заполнения официальных сертификатов (на бумажном носителе или в электронном виде (Ст. 3(27)) [5] для перемещения пищевых продуктов, кормов и животных на рынке ЕС, которые также вводятся в электронную систему TRACES для ускорения и облегчения организационных манипуляций и недопущения мошеннических действий, определяются Регламентом № 2019/628 [12].
Повторный сертификат (Ст. 5), который не разрешается задействовать для корректировки информационных сведений, указанных в первоначальном сертификате (о прослеживаемости, идентификации и санитарно-гигиенических показателях), компетентные органы могут выдать только в случае наличия в первоначальном сертификате технических ошибок или же при его утрате, повреждении.
Выдача повторного сертификата не предусмотрена и в случаях, если при поставке меняются пограничный контрольный пост ввоза или грузополучатель и транспортные реквизиты. Предприниматель, ответственный за партию, при этом должен о данных уточнениях известить компетентные органы.
В сертификаты также в обязательном порядке вносятся название и адрес происхождения даже для продукции, которая перемещается по территории Евросоюза транзитом с указанием названия и кода ИСО для третьей страны назначения. Если осуществляется трехсторонняя торговля, то отдельный сертификат на товар, продукты и животных заполняется для каждой страны происхождения.
В соответствующих ячейках сертификатов кроме прочих (количество, масса, назначение, производитель и др.) показаны сведения о времени и дате отправления, транспортных средствах, а также условиях перевозки и цели размещения продуктов и/или животных на рынке (разведение, откорм, переработка и др.). Во вторую часть сертификатов заносят санитарно-гигиенических показатели продуктов и животных [12].
Система оповещения RAPEX, опираясь на главенствующие идеи (Ст. 1(1.1)) оценивания рисков (формулировка опасности и распознавание вероятности неблагоприятного итога; характеристика риска, как сочетания вероятности и серьезности воздействия), помогает контрольно-надзорным и правоохранительным органам предотвратить и ограничить (Преамбула (12, 13)) предложение непищевых товаров, вызывающих серьезный риск для здоровья и безопасности.
RAPEX состоит из нескольких взаимодополняющих частей (Ч. II (п. 1.2)):
• правовая основа;
• онлайн-приложение;
• национальные подразделения, взаимосвязь которых производится с применением пункта общения RAPEX (Ч. II (п. 5.2.2);
• органы по надзору за внутренним рынком и органы, ответственные за регулирование на внешних границах;
• еженедельно обновляемый веб-сайт, на котором можно ознакомиться с годовыми отчетами, статистикой и др.;
• интерфейс между RAPEX и ICSMS (информационно-коммуникационная система с поддержкой интернета для общеевропейского надзора за рынком – https://webgate.ec.europa.eu/icsms/). С помощью ICSMS можно автоматически подать уведомление в RAPEX.
На веб-сайте RAPEX (Ч. II (п.5.3.2)) для уведомлений, поступающих от производителей, имеется портал «Product Safety Business Alert Gateway» или «Business Gateway» (https://ec.europa.eu/consumers/consumers_safety/safety_products/rapex/alerts/repository/content/pages/rapex/index_en.htm). Здесь для быстроты оценки рисков работает специальный программный инструмент RAG – https://ec.europa.eu/consumers/consumer-safety/rag/#/screen/home.
Уведомления, передаваемые в ЕК через приложение RAPEX, включают в себя определенные типы данных (Ч. II (п. 3.2.1)):
• идентифицирующая информация о товаре (сорт, название, штрих-код и др.);
• происхождение товара (страна, производитель и др.);
• локализация начала продажи продукта конечным потребителям (магазин, интернет, рынок);
• нормативные требования безопасности на товар (нормативные акты и стандарты);
• описание рисков (итоги лабораторных или визуальных исследований);
• протоколы испытаний и сертификаты, подтверждающие несоответствие продукта;
• комплексная диагностирование риска с выводами и информацией об известных случаях причинения вреда;
• звенья цепи поставок продукта в страны ЕС;
• порядок противодействия;
• запрос о конфиденциальности;
• факты фальсификации продукции;
• зарегистрированные при производстве продукции несчастные случаи;
• инициативы правоохранительных органов ЕС при подаче уведомления.
В случае сомнения в достоверности сообщений, представленных в предварительном уведомлении, ЕК может провести расследование (Ч. II. (п. 3.4.3.5)), на период которого все исходные данные из приложения системы RAPEX могут быть удалены.
Рассматривая размещаемые уведомления, национальные органы того или иного государства вырабатывают требуемую совокупность средств (Ч. II. (п. 3.4.6.3)):
• регулярные (плановые и случайные) наблюдения на рынке;
• публикация данных в интернете или в других средствах массовой информации;
• онлайн слежение (сканирование интернет-страниц (web-сканирование), сбор (data scraping) и интеллектуальная дифференциация данных (data mining) и др.) [13].
С марта 2021 г. в Регламент №178/2002 (Ст. 1, 8а и 8б, 8в и др.) [9] будут внесены поправки, касающиеся целей и принципов по обмену информацией о риске. Среди целей указываются: повышение осведомленности; гармоничность и четкость управления рисками; возрастание конструктивности мониторинга рисков; борьба с дезинформированием; более полная вовлеченность потребителей и предоставление им информации о стратегии предотвращения риска. К принципам отнесены: лаконичность, открытость, доступность и своевременность передачи конкретной и более детальной информации между причастными лицами, в том числе и не имеющими специального образования, на каждом этапе процесса изучения риска.
Для трансляции информации о рисках желательно становление последовательного и систематического каркаса в масштабе ЕС, который будет включать:
• ключевые факторы, влияющие на обмен информацией о рисках;
• установление преобладающих каналов с точки зрения потребностей целевых групп получателей;
• выработка механизмов координации и поддержки для активизации упорядоченности обмена информацией о рисках между теми, кто отвечает за оценку рисков, и теми, кто несет ответственность за управление рисками, а также для открытого диалога между потребителями, изготовителями, академическим сообществом и другими заинтересованными сторонами [14].
Для выполнения официального контроля в соответствии с Регламентом 2017/625 (Ст. 131(1)) [5] в качестве системы администрирования, координируемой ЕК, будет использоваться компьютеризированная система IMSOC, автоматически регистрирующая, обрабатывающая, управляющая и задающая обмен данными, информацией и документами между компетентными органами, ЕК, операторами пищевой цепи (Ст. 132) [5].
В системе IMSOC будут консолидированы следующие информационные системы оповещения, управляемые ЕК (Ст. 3): RASFF, TRACES, ADIS (о болезнях животных), EUROPHYT (о наличии вредителей растений и растительных продуктов, управляется Генеральным директоратом по здравоохранению и продовольственной безопасности ЕК), APS (организационная поддержка и содействие) [15].
Заключение
Национальное законодательство в странах ЕС базируется на риск-ориентированном подходе в разнообразных сферах. Контрольно-надзорная деятельность на основе этого подхода, подкрепленная взаимозависимыми мероприятиями (высокий профессионализм и строгое разграничение полномочий инспекторов; конгруэнтность мер наказания; координирование на нескольких уровнях; своевременный, развернутый информационный обмен и современные ИТ-средства; четкое построение сценария наблюдений) кардинально снижает развитие нежелательных последствий, повышает доверие к контрольно-надзорным органам и адресность курирования предприятий, а также формирует более приемлемые условия для соблюдения нормативных предписаний. Для высокой прозрачности и продуктивности официального контроля наиболее значимыми являются точные данные для аудита и необходимые ИТ-средства. Это диктует необходимость введения объединенной информационной системы, интегрирующей имеющиеся системы оповещения.
Библиографическая ссылка
Долгих О.С., Новикова Т.В., Кретова О.Г., Кривдина О.А. ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2021. – № 3-2. – С. 170-177;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=1626 (дата обращения: 19.04.2024).