«Человек, конечно, хозяин природы, но не в смысле ее эксплуататора, а как ее понимающий и несущий нравственную ответственность за сохранение и совершенствование в ней (а, следовательно, и в себе) всего живого и прекрасного»
А.С. Арсеньев
Введение
В современных условиях углубления мирового кризиса по всем направлениям роль земельного фактора повышается существенным образом. В последние годы происходящие процессы в экономике, политике, климате Земли выводит «земельный вопрос» на первое место.
Содержание и механизмы управления земельными ресурсами достаточно специфичны, поскольку функции и свойства земли многогранны, земля, по своей сути очень специфический объект в экономической структуре общества. Для рационального и эффективного использования, а также, что является очень актуальным – охраны земель и сохранения природных ресурсов в России необходимо не только создать систему управления, ориентированную как на обеспечение интересов государства и потребностей населения в земельных ресурсах, но и осуществлять контроль за ней. В последнее время руководство страны на всех уровнях уделяет пристальное внимание за сохранностью природных и земельных ресурсов, поскольку был период, к сожалению, когда отношение к одному из основных богатств России было поверхностное и нерациональное. Сельскохозяйственные земли выводятся из оборота, отдаются под застройку жилых микрорайонов, общее состояние земель ухудшается, сокращается количество лесов, что негативным образом отражается на экологической ситуации территорий.
В течении нескольких лет в РФ создавалась система управления земельными ресурсами страны, которая предназначена для кадастрового учета земельных участков и регистрации прав на них и представляет собой совокупность законодательных актов, технической инфраструктуры и процедур земельно-имущественных взаимоотношений между субъектами гражданского рынка. Ряд нормативных актов, принятых в последнее время, должен привести к выравниванию ситуации в управлении и рациональном использовании природных и земельных ресурсов.
«Земля воспринимается не просто как один из видов ресурсов, который можно осваивать и использовать исключительно в экономических целях, но и как национальное достояние, которое необходимо сохранить и приумножить во имя благосостояния нынешнего и будущего поколений, как важная составляющая политической, социальной и культурной жизни и экологического баланса в мире» [1].
Создание комплекса мер по рациональному использованию земельных и природных ресурсов позволит создать социо-эколого-экономическую систему по эффективному управлению земельными ресурсами.
Цель исследования
Вопросы, связанные с земельными отношениями, всегда бывают сложными и неоднозначными, это связано со сложной экономической ситуацией, происходящей в последние несколько лет не только в нашей стране, но и во всем мире. «Земельный вопрос» всегда был и остается первым не только в экономике, но и социальной сфере, а также он является самым главным в политике, поэтому необходима самая достоверная информация и постоянный мониторинг системы управления земельно-имущественным комплексом. В частности, разведение федерального и регионального уровня, разделение властных полномочий, а также расширенное толкование основных функций, задач, особенностей, направлений и приоритетов работы.
Поскольку земля представляет собой сложный социально-эколого-экономический объект управления, то в силу специфики, все отношения в сфере пользования и владения землей и природными ресурсами имеют особый юридический статус. Они регулируются конституционными нормами, земельным и гражданским законодательством и ведомственными нормативными, правовыми актами. В статье 72 Конституции РФ говорится о совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ «…владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» [2].
В современной литературе понятие «управление земельными ресурсами» проанализировано достаточно подробно, и обобщив можно заключить, что для наиболее эффективного управления всеми земельными и природными ресурсами, необходима целостная система землеустройства, осуществляющая учёт и оценку земель, организацию рационального использования земельного фонда, охрану, мониторинг земель и земельный контроль. Такая система сейчас и выстраивается постепенно в Российской Федерации. Долгое время было достаточно поверхностное, потребительское отношение к основному национальному богатству – земле, и то, что происходит смена парадигмы в земельно-имущественных отношениях, позволяет надеяться на построение законченной, целостной системы управления, сохранения и приумножения качеств земельных ресурсов.
«Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль. В экологическом понимании – это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами природы -лесами, недрами, водами, а в широком смысле – охватывающая все природные ресурсы. С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности – является материальной базой всякого производства. Земля – источник (ресурс) для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека. В социальном отношении земля – это объект собственности» [3].
Правовое регулирование земельных отношений обладает рядом особенностей и в силу того, что земля – это сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств, и поскольку земельные отношения находятся в сфере деятельности различных отраслей права. Все земельное законодательство базируется на Земельном кодексе Российской Федерации, который представляет собой кодифицированный нормативно-правовой акт. В его структуре также находятся Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. В статьях 1 и 2 ЗК РФ прописаны основные принципы земельного законодательства и вопросы регулирования земельных отношений. «Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам» [4].
Руководство земельным фондом РФ представляет собой отдельную сферу государственного учета и управления, где предметом правового регулирования является вся система правоотношений в сфере рационального использования и охраны земель. Система земельных отношений представлена на рисунке 1.
«Целью государственного учета земель является получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах территорий, необходимых для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель» [5].
Залогом экономического и социального благополучия любого общества, как показывает практика, является грамотное, основанное на научном подходе, управление земельными ресурсами страны. «Земельные ресурсы обладают особенными природно-климатическими и хозяйственно – экономическими свойствами, наряду с этим они являются источником экономического роста общества и особым объектом как социально-экономических, так и общественно-политических отношений» [6].
Порядок использования и оборота земель в России всегда был и остается достаточно специфическим, что повлекло за собой изменения в земельном законодательстве, происходящие в течении последних лет.
Рис. 1. Система земельных отношений в РФ
Происходящие экономические процессы вскрывают различные правовые проблемы в земельной сфере, которые решаются, но остается еще достаточное количество вопросов.
Материал и методы исследования
Основная цель управления земельно-имущественным комплексом это обеспечение потребностей общества и на страже законности использования национального богатства – земли должно стоять государство, основываясь на нормах права. Государство в регулировании земельных отношений должно:
• определить регламент во взаимоотношениях субъектов земельного права;
• поддерживать рыночное регулирование на основе взаимодействия спроса и предложения на землю как объекта недвижимости в рамках существующей правовой базы;
• учитывать реальные условия производительного использования земельных участков [7].
Принципы администрирования земельных ресурсов, базируются на базовых идеях земельного права, земельной политики, земельного законодательства и опыта государственного управления в целом. Они подразделяются на организационные, функциональные и инструментальные, в зависимости от особенностей внутренней организации, функционирования, способов достижения поставленных задач и социального назначения, определённых на законодательном уровне.
«Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, выражающимся в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями. Их юридическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздействия» [8].
Методы регулирования земельных отношений отражают специфику воздействия и обусловлены характером регулируемых отношений, для которых подбираются адекватные им приемы и способы правового воздействия, которые могут быть разнообразны с учетом обстановки, ситуации и особенностей.
Рис. 2. Механизм регулирования земельно-имущественных отношений
На рисунке 2 представлен механизм регулирования земельно – имущественных отношений.
Специфика земельного права состоит в том, что он сочетает в себе властно-авторитарные черты (власть и подчинение) и автономные (юридическое равенство).
Результаты исследования
и их обсуждение
Для расширения и строительства населенных пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов было переведено земельных участков площадью 57,6 тыс. га. Такими несельскохозяйственными угодьями являются земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, поверхностными водными объектами, а также земельными участками, предназначенными для обслуживания сельскохозяйственного производства. В состав угодий «под лесом» и «под водой» данной категории включены земли, занятые участками леса, а также земли под поверхностными водными объектами, которые в установленном порядке не переведены в соответствующие категории земель [9]. В результате переводов площадь земель населенных пунктов на 1 января 2020 года увеличилась на 2010,8 га и составляет 47178,37 га.
Каждый год проводятся контрольно-ревизионные мероприятия по проверке исполнения земельного законодательства. По итогам 2017 года было выявлено 16 906 нарушений требований земельного законодательства на общей площади более 1 млн. га, что составляет 68 % от общего количества выявленных правонарушений. Указанное связано, как правило, с бездействием правообладателей земельных участков, выражающемся в несоблюдении установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель от зарастания, а также их неиспользованием в целом. Значительную долю (13,6%) от установленных фактов нарушения требования земельного законодательства составили нарушения, связанные с самовольным снятием/перемещением плодородного слоя почвы, его уничтожением, порчей земель сельскохозяйственного назначения [9]. Все приводимы данные в различных аналитических отчетах разных уровней власти, мониторинге ведомств и организаций позволяют сделать вывод о том, что государство понимает важность проблем, существующих в сфере управления земельно-имущественным комплексом России. Государственное управление земельными ресурсами реализуется на праве территориального верховенства государства, как суверена и необходимости поддерживать баланс государственных и частных интересов в отношении земли, с учетом существующих правовых норм.
Деятельность государства в сфере управления и пользования землей представляет собой организацию рационального использования и воспроизводства земли и природных ресурсов, охрану окружающей среды и соблюдение режима законности в эколого-экономических отношениях. Управление происходит с помощью организационно-правовых методов (определение порядка изъятия и предоставления земельных участков, ведения кадастра земель, реестра прав, мониторинга земель и т.д.); экономических (реализация права собственности и аренды земельных участков, платность землепользования, возмещение потерь сельского хозяйства и убытков землепользователя при изъятии сельскохозяйственных угодий и т.д.) и административных (выдачу разрешений на использование земли, лицензирование и государственный контроль использования земли). Но нужно понимать, что оправданный административный метод управления отличается от обыкновенного администрирования, поскольку в его основе лежат экономические расчёты и прогнозы (нормативы, план, проект), а при «голом» администрировании преобладает произвол отдельных руководителей.
Кроме того, органы государственной власти не всегда объективно подходят к планированию и организации рационального использования и охраны земли и природных ресурсов, зачастую происходит игнорирование властными структурами и бизнесом правил и норм землеустройства, что приводит, порой, к необратимым последствиям для земельно-имущественного комплекса. Если в результате безграмотного, «потребительского» отношения к природным ресурсам, будут утрачены основные функции, то сами земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав.
Анализируя отечественный и международный опыт землепользования, становится понятным, что главная проблема – снижение роли управления земельными ресурсами, при осуществлении проводимой земельной политики
Заключение
Центральным местом в системе регулирования земельных отношений является землеустройство, обеспечивающее эффективное ведение сельскохозяйственного производства, упорядочение использования земель, повышение уровня плодородия почв. Очень важен экологический аспект земельных отношений, возможность самовосстановления и экологическая совместимость технологий производства со свойствами земель.
«Управление земельными ресурсами можно определить как осуществляемую посредством права (юридических средств) деятельность исполнительных органов государства и местного самоуправления (а в широком смысле – всех государственных и муниципальных органов), направленную на упорядочение общественных отношений, объектом которых выступают земельные ресурсы, в целях обеспечения устойчивого порядка их использования и охраны, необходимого для поддержания баланса частных и публичных интересов в обществе и эволюционного развития всех сфер человеческой жизнедеятельности» [10].
Землепользование должно базироваться как на нормах права, так и соответствовать современным требованиям не только с экономической точки зрения, но и с экологической, т.е. с точки зрения общей экономики и экономики природопользования землепользование (землевладение) должно быть конкурентоспособным, а с точки зрения природообустройства и природоохранительной деятельности – экологизированным. Основой методологии экологически устойчивого землепользования является функционирование земли как природного комплекса и объекта эколого-экономических отношений. Центральным звеном является формирование и поддержание характеристик экологического каркаса территории и проводимая на этой базе оценка ландшафтноэкологических критериев и состояния использования земли [11].
«Государственная политика России в сфере земельно-имущественных отношений поворачивается в сторону рационального использования земельных ресурсов и объектов недвижимости. Принимаемые в последние годы нормативно-правовые акты отражают то, что земельные ресурсы являются важнейшей составляющей национального богатства России» [12].
Основой системы управления земельно-имущественным комплексом нашей страны должны быть качественные критерии, способствующие обеспечению рационального использования земель. Необходимо их постоянно мониторить, чтобы все пользователи (собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы, использующие землю) следили и сохраняли почвенный покров, не нарушали почвенный плодородный слой и соблюдали земельное законодательство.
Библиографическая ссылка
Шер М.Л., Дудник Д.В., Опрышко Е.Л., Миронов Л.В. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2020. – № 11-2. – С. 362-368;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=1434 (дата обращения: 21.11.2024).