Введение

Начало реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года [2] актуализировало вопрос о том, какими управленческими инструментами обеспечивается переход от стратегических установок к конкретным решениям в границах отдельных территорий. Таким инструментом выступает градостроительно-инвестиционный институт комплексного развития территорий (КРТ), закреплённый главой 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации [1] и позволяющий синхронно решать в границах одной территории задачи редевелопмента, жилищного строительства, модернизации инфраструктуры и расселения аварийного фонда.

Вопросы комплексного развития территории (КРТ) раскрываются в литературе в трёх научных направлениях. Макроэкономическая политика представлена работами М. Г. Решетникова [6], раскрывшего задачи и приоритеты новой пространственной политики, и А. А. Широва, О. В. Кузнецовой, Н. Н. Михеевой, М. Н. Узякова [9], связавших пространственный фактор с достижением национальных целей и перестройкой межбюджетных отношений; критический анализ новаций Стратегии выполнен А. Г. Дружининым и В. А. Колосовым [3], вопросы преемственности документов планирования – А. К. Тулохоновым и С. Н. Ивановой [8]. Гражданско-правовые аспекты раскрыты В. В. Рубашкиным [7], квалифицировавшим договор о КРТ как договор смешанного типа. Исследования Д. А. Николаева [4], рассматривающего КРТ как инструмент региональной экономической безопасности, а также Д. А. Николаева и А. А. Санджиевой [5], обосновывают применение проектного и риск-ориентированного управления в комплексном развитии территорий.

Целью работы является развитие теоретико-методических положений КРТ как институционального механизма пространственной политики и обоснование качественной риск-ориентированной схемы наблюдения за ходом реализации проектов.

Материалы и методы исследования

В процессе проведения исследования использованы системный, институциональный, сравнительный и проектный подходы; применены контент-анализ нормативно-правовых актов и научной литературы, методы классификации, типологизации и многокритериальной оценки. Измерительная процедура основана на декомпозиции механизма КРТ по критерию различия источников риска, данных и характера управленческой реакции, отборе индикаторов, отвечающих требованиям опережающего характера, измеримости и сопоставимости между проектами, приведении разноразмерных индикаторов к сопоставимой шкале, а также определении правил агрегирования и пороговых зон интерпретации. Информационную базу составили нормативно-правовые акты [1,2], научные публикации [3–9].

Результаты исследования и их обсуждение

Нормативное регулирование КРТ предполагает участие публичной стороны, инвестора и правообладателей недвижимости и взаимную увязку планировочных, финансовых и социальных решений [1]. Однако именно межуровневая координация и распределение ответственности определяют, станет ли КРТ инструментом устойчивого развития или источником затяжных конфликтов и финансовых дисбалансов. Сложившиеся трактовки КРТ различаются тем, какая сторона этого института принимается за основную (таблица 1).

Согласно данным таблицы 1, экономико-структурный задаёт целевую функцию проекта, институционально-правовой отражает процедурную легитимность, нормативный, соответственно, регламентный формат. Базовым принят системно-институциональный подход, поскольку только он позволяет соотнести проектные решения с критериями экономической безопасности региона. Системными ограничениями результативности КРТ выступают слабые муниципальные компетенции, несогласованность инфраструктурных обязательств и непрозрачность сведений о ходе реализации [4, 5].

Ключевой недостаток сложившейся практики наблюдения состоит в том, что значительная часть используемых характеристик фиксирует результат после «точки невозврата», таких как, объём ввода жилья и освоение инвестиций информативны на поздних стадиях, когда риски уже материализовались. Поэтому КРТ целесообразно рассматривать как совокупность шести направлений с собственными типовыми рисками, ранними признаками рассогласования и управленческими мерами (таблица 2).

Таблица 1

Подходы к трактовке комплексного развития территорий

Примечание: составлено автором.

Таблица 2

Контурная система механизма КРТ: риски, ранние признаки рассогласования и управленческие меры

Примечание: составлено автором.

Разделение экологического и экономико-структурного контуров принципиально, источники риска и характер управленческой реакции в них различны, а объединение приводит к утрате адресности мер. Информационно-аналитическое обеспечение выступает сквозной линией.

Отдельного пояснения требует разграничение ранних признаков и результирующих характеристик. Создание рабочих мест, выполнение нежилых функций и реализация природоохранных мероприятий представляют собой результаты, наблюдаемые на завершающих стадиях, и потому не могут использоваться как ранние сигналы. Опережающий характер имеют проектные и договорные предпосылки их достижения, в частности, наличие обязательств в договоре о КРТ, резервирование площадок под места приложения труда, включение природоохранных решений в проектную документацию. Эти предпосылки формируются на предынвестиционной стадии и допускают своевременную корректировку.

Целевые параметры проекта могут формально оставаться в пределах плана, тогда как признаки институционально-координационного, финансово-инвестиционного и инфраструктурного векторов уже свидетельствуют о задержке согласований, отсутствии готовности сетей и разрыве в финансировании. Закрепление корректирующих мер опирается на договорную модель КРТ, смешанный характер которой предполагает описание обязательств сторон и последствий их неисполнения [7].

Приоритетность контурных направлений дифференцируется по типам проектов КРТ в части жилищной направленности, смешанной функциональности, индустриально-инновационных и проектов реновации сложившихся кварталов. Наиболее устойчивые эффекты достигаются при встраивании проекта в региональную инновационную экосистему [6, 9].

Заключение

Комплексное развитие территорий целесообразно рассматривать в рамках системно-институционального подхода – как механизм реализации пространственной политики, результативность которого определяется качеством межуровневой координации, а не объёмами ввода. Механизм КРТ представлен шестиконтурной системой со сквозной информационно-аналитической плоскостью, обеспечивающей соответствие между блоками управления, рисками и наблюдаемыми признаками.

Предложенный порядок качественной диагностики с правилом неперекрываемости позволяют перейти от констатации наступивших последствий к своевременной управленческой реакции.