Введение
Актуальность выделения прибрежных территорий как отдельного объекта управления обусловлена особым географическим положением данной зоны на границе двух сред – территории и акватории, где сконцентрированы различные интересы потребителей. Прибрежные территории традиционно являются наиболее активно осваиваемыми участками пространства ввиду уникального по масштабам и сочетанию видов природных ресурсов. Активное освоение природных ресурсов приводит к обострению проблем социально-экономического и экологического характера, нарастанию конфликта между стремлением использовать ресурсную базу и необходимостью их сохранения для будущих поколений. Потенциально опасные явления в виде повышения уровня Мирового океана в результате таяния ледников также в первую очередь проявятся на прибрежных территориях. С целью сохранения равновесия между экономическим ростом и экологической безопасностью, разрешения социальных, экономических и природоохранных проблем, важной задачей становится разработка особых механизмов управления данными территориями. Формированию механизма эффективного управления прибрежными территориями предшествует унификация понятийного аппарата, который должен способствовать пониманию взаимосвязи факторов деятельности в прибрежной зоне, а также особенностей, функций, целей и задач развития этой сложной системы.
Цель исследования состоит в выявлении критериев делимитации прибрежных территорий и разработке принципов управления социально-экономическим развитием прибрежных территорий Арктической зоны Российской Федерации.
Материалы и методы исследования
Основными материалами исследования стали нормативно-правовые документы международного и государственного уровня, формирующие концептуальные основы развития прибрежных территорий, а также отечественные и зарубежные научно-аналитические материалы по проблемам делимитации и развития этих территорий в различных регионах мира, освещающие основные подходы и принципы управления и раскрывающие особенности освоения этих территорий и их развития. Особое внимание было уделено теоретическим и практическим наработкам в области социально-экономического развития прибрежных территорий Арктики и Российской Арктики. В качестве основных методов автор использовал логико-структурный и сравнительный анализ нормативно-правовых источников, теоретических и научно-практических наработок отечественных и зарубежных исследователей, а также методы систематизации, обобщения и синтеза при разработке критериев делимитации и принципов управления прибрежными территориями АЗРФ.
Результаты исследования и их обсуждение
Необходимость определения прибрежных территорий Арктики в качестве объекта управления обусловлена геостратегическим и социально-экономическим значением АЗРФ. Повышение вклада морской деятельности в социально-экономическое развитие приморских регионов РФ обозначено в современных документах стратегического планирования РФ [1,2].
Понятие «прибрежная зона» в аспекте управления стало рассматриваться в 60-е годы ХХ в. [3] в рамках концепции устойчивого развития и нашло отражение в итоговой декларации конференции ООН по охране окружающей среды и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году [4]. Тем не менее, на данный момент не сложилось единой трактовки данного понятия и критериев определения границ прибрежных зон. Например, Закон об управлении прибрежной зоной США определяет включение в прибрежную зону прибрежные морские воды и расположенные под ними или над ними поднятия земли, а также омываемое такими водами побережье, сухопутные границы которого определяются интенсивностью использования и степенью воздействия на прибрежные воды. Проект Модельного закона ЕС об устойчивом управлении в прибрежных зонах определяет прибрежную зону как географический район, который состоит из морской и сухопутной части (территории муниципальных образований, примыкающих к морю) [5].
В российском законодательстве отдельные аспекты данного понятия отражены в нескольких нормативно-правовых документах. Водный Кодекс РФ раскрывает данное понятие с позиции водоохранной зоны – «примыкающая к береговой линии водного объекта, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности». Кодексом определена ширина водоохранной зоны, которая устанавливается от береговой линии и зависит от вида водного объекта [6]. Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» [7] вводит понятие внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны, ширина которых отмеряется от исходной линии, которая в свою очередь может определяться по линии наибольшего отлива вдоль берега, по устью реки, впадающей в море, по наиболее удаленным в сторону моря островам в местах, где береговая линия сильно изрезана. К внутренним морским водам относятся морское пространство, расположенное между береговой линией и исходной линией, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Территориальное море представляет собой водное пространство шириной не более 12 морских миль от исходной линии. Прилежащая зона представляет собой морской пояс, расположенный за пределами территориального моря, внешняя граница которого составляет не более 24 морских миль от исходной линии. На территориальные воды территориального моря, а также недра и воздушное пространством над ними распространяется суверенитет прибрежного государства. Делимитация прилежащей зоны между Российской Федерацией и соседними государствами осуществляется в соответствии с нормами международного права, в частности Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Морское пространство государства определяется по 200-мильной зоне, в отношении которой государство имеет право на освоение всех видов природных ресурсов [8].
Программа ООН по окружающей среде определяет прибрежную зону как территорию взаимовлияния суши и моря, которая включает прибрежные воды, береговую линию, прибрежную возвышенность и является зоной сосредоточения экономических, экологических, демографических и социальных процессов [9].
Наиболее полными с нашей точки зрения являются признаки, отражающие прибрежную зону как объект управления, выделенные И.С. Арзамасцевым, который раскрывает ее как сложную динамическую сеть между человеческой деятельностью, общественными потребностями, природными ресурсами и внешними природными и антропогенными воздействиями, а также рассматривает ее как единую геологическую, физико-географическую, гидролито-динамическую природную систему [10].
Обобщая подходы, отметим, что общепризнанным является то, что прибрежная зона включает часть суши и прилегающую к ней часть моря; имеет границы, определяющиеся степенью взаимодействия суши и моря и отделяющие прибрежную зону как от суши, так и от основной акватории моря; является неоднородной по ширине, глубине и высоте [3]. Основные проблемы делимитации прибрежной зоны Н.Л. Плинк связывает со сложностью происходящих здесь процессов, спецификой конкретных участков прибрежной зоны и задач управления, наличием различных подходов к определению границ, сложностью точного международного перевода терминов [3].
Европейская комиссия обосновывает два критерия прибрежной зоны: географический (полоса суши и моря) и экономический (осуществление в данной зоне хозяйственной деятельности, связанной с ресурсами побережья) При этом отмечается, что ширина прибрежной зоны не совпадает с административным делением и варьируется в зависимости от окружающей среды и поставленных управленческих задач [10].
Всю совокупность подходов к делимитации прибрежной зоны можно классифицировать следующим образом (таблица).
Подходы к делимитации прибрежной зоны [3, 11]
|
Подход |
Сущность |
|
Фиксация определенных расстояний |
Фиксированное расстояние сухопутной и морской границы, отсчитываемое от определенных отметок, например от среднего уровня моря. |
|
Использование различных переменных расстояний |
Граница определяется в зависимости от морфологических, биологических или административных характеристик прибрежной зоны и могут быть различны на разных участках побережья. |
|
Определение границ с учетом пользователей |
Граница устанавливается в зависимости от расположения объектов различных пользователей. |
|
Военногосударственный |
Ширина прибрежной пограничной зоны определяется государственным законодательством в соответствии с целями национальной безопасности. |
|
Гибридный подход |
Одновременное использование различных принципов выделения прибрежной зоны. |
Первый подход предполагает ограничение морской и наземной частей прибрежной зоны посредством установленных государством расстояний от определённых отметок. Например, ширина прибрежных зон может варьировать от 300 м в Шри-Ланке до 2 км в Бразилии. Второй подход основан на использовании нескольких переменных при определении границы прибрежной зоны, который учитывает как естественные характеристики территории, так и административные. Например, граница прибрежной зоны может проходить по естественной границе песчаных дюн или границе распространение прибрежной растительности. Административными признаками делимитации могут служить границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [12]. Третий подход к выделению прибрежной зоны основан исключительно на пользовательской функции данной территории, когда граница может проходить по территории промышленных и портовых предприятий, как например граница зоны прибрежного рыболовства, т.е. до 12 морских миль [13]. Четвертый подход к делимитации опирается на определение ширины пограничной прибрежной зоны, которая в Российской Федерации до 2014 г. составляла 20 км, с 2014 г. – 5 км. Пятый подход предполагает использование нескольких принципов при определении границы прибрежной зоны в зависимости от целей и задач управления. Он позволяет учесть различные критерии для определения границы на суще и на море.
Анализ подходов к делимитации прибрежной зоны позволяет сделать вывод о достаточно гибком определении прибрежной зоны, как в отношении ее границ, так и в отношении определяющих ее положение принципов.
Не претендуя на количественное измерение ширины прибрежной зоны и опираясь на административный подход, считаем главными критериями ее выделения и включения отдельных муниципальных образований в ее состав следующие: наличие у муниципального образования морской береговой линии; включение всего муниципального образования, имеющего выход к морю в прибрежную зону, морехозяйственная специализация экономики. Вовлеченность муниципальных образований в морехозяйственный комплекс позволяет выделить территории, не расположенные непосредственно в пределах береговой зоны, но влияющие на развитие всего регионального морехозяйственного комплекса.
С целью определения специфики управленческих воздействий по отношению к прибрежной зоне АЗРФ, нами были выделены следующие особенности:
1. Уникальное сочетание природных ресурсов приморских районов суши, островных территорий и прибрежных морей. Контактное положение прибрежной зоны Арктики характеризуется большим разнообразием природных ресурсов – минеральных, лесных, биологических, ветровой и приливной энергии, рекреационных. По оценкам специалистов, роль запасов полезных ископаемых Российской Арктики столь велика, что в дальнейшем без их освоения страна не сможет успешно развиваться [14]. Перспективными на нефть и газ признаны 43 % суши и 70 % площади шельфа Арктической зоны России [15]. В недрах прибрежных территорий Арктики расположены перспективные запасы олова, золота, алмазов, титана, железа, циркония, полиметаллов. В Баренцевом море, сопредельных водах Норвежского и Гренландского морей обитает и воспроизводится около 80 % общей биомассы промысловых видов рыб Арктического бассейна [16].
2. Изолированность арктических прибрежных территорий обусловлена исключительной удаленностью поселений и несовершенством транспортной инфраструктуры. Территориальная изолированность поселений, заключающаяся в отсутствии круглогодичного транспортного сообщения порождает низкую пространственную мобильность населения [17]. Н.Ю. Замятина отмечает «институциональную изолированность», которая состоит в необходимости делегирования полномочий местного уровня на государственный уровень, приводит к задержке принятия решений местного уровня [18].
3. Особый концентрический тип структуры расселения населения. Суровый климат, специфика ресурсного освоения способствовали формированию такого каркаса расселения, в котором доминируют базовые города, выполняющие административные, транспортные, экономические, культурные функции. По сравнению с арктическими районами других стран, российской Арктике характерна относительно большая заселённость, высокая доля городского населения (87 %) [19] и, в отличие от мировой тенденции увеличения населения в прибрежной зоне – отток населения.
4. Высокий риск ведения хозяйственной деятельности ввиду динамичности и суровости климатических условий. Низкие температуры, сильные ветра, ледовый покров морей, вечная мерзлота оказывают влияние на здоровье населения, способствуют удорожанию производства и жизни в целом, ухудшают социально-бытовые условия. Острой проблемой в настоящее время является опасность нарушения хозяйственных, социальных и экологических связей, вызванных глобальным потеплением климата [20, 21].
5. Высокий уровень милитаризованности прибрежной зоны. Регион стратегически важен для государств, имеющих ядерный подводный флот. С подводных позиций на северо-востоке Баренцева моря можно поразить большинство важных целей в мире, поскольку здесь пролегают кратчайшие траектории для баллистических ракет в любое полушарие Земли [19]. В прибрежной части Арктической зоны РФ расположены предприятия оборонной промышленности, базы Северного флота и объекты военной инфраструктуры.
Анализ особенностей прибрежных территорий Арктики позволяет предположить низкую устойчивость и динамичность аква-территориальных природных систем.
Формирование системы принципов управления прибрежными зонами осуществляется в рамках нескольких концептуальных подходов. Началом периода регулирования развития прибрежных зон, в основном направленного на сохранение водных экосистем, можно считать опыт организации морских охраняемых районов (МОР) в США в начале XX в. Но как показала оценка их деятельности, они не были эффективными по причине отсутствия системного подхода к их организации, основанного на научных принципах, а также недостаточно полного учета мнения заинтересованных сторон [22]. Основные положения по управлению прибрежными зонами были заложены в 1987 г. в Докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее», в котором отмечались возможности международного сотрудничества в вопросах управления развитием прибрежных территорий, в связи с чем такое управление приобретало черты экстерриториальности [23]. Регулирование развития прибрежных зон должно быть комплексным в отношении использования ресурсов, а его цели и задачи должны быть встроены в систему целевых установок национальной политики каждого участвующего государства. Среди основных целей назывались оценка количества имеющихся ресурсов, организация ведения их реестров и мониторинг состояния с применением инновационных методов. Согласно «Повестке дня 21 века» [4], на прибрежные страны налагаются обязательства по обеспечению устойчивости своих побережий на основе комплексности и рациональности. В рамках концепции Интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР) [24] предполагался переход от водного планирования одного сектора к многоцелевому и комплексному планированию земельных и водных ресурсов, которое способствует межотраслевой координации. ИУВР основывается на принципах [25] системности, комплексности, социальной справедливости, учета мнения заинтересованных сторон, децентрализации управления, равноправия мужчин и женщин в отношении доступа к использованию водных ресурсов и управлению ими, признания социальной стоимости воды, взаимосвязи всех видов водопользования [26].
Принципы управления прибрежными зонами в различных регионах мира определяются принятыми концептуальными подходами и территориальной спецификой прибрежных территорий. Так Программа организации МОР в США была направлена на реализацию системного подхода к развитию прибрежных территорий страны [27], который служит целям сохранения биоразнообразия прибрежных экосистем, позволяет планировать территориальное развитие и разрабатывать стратегии, выделяя приоритетные участки для природоохранных целей и для ведения хозяйственной деятельности с обязательным учетом мнения заинтересованных сторон [28]. Управление развитием прибрежных территорий в Канаде основывается на принципах комплексности, превентивности (приоритетности предотвращения возможного экологического ущерба по сравнению с его возмещением), учета мнения всех граждан Канады.
Основными в рамках Комплексного управления прибрежными зонами (Integrated Coastal Zone Management) Еврокомиссия считает принципы системности, географической дифференциации, понимания природных процессов, участия заинтересованных сторон, субсидиарности (распределение обязанностей между административными уровнями), научного планирования и прогнозирования и учета мнения общественности [29].
Управление прибрежными зонами в Китае основывается на принципах координации регулирования, обратной связи [30] (загрязнитель платит), государственного участия, централизации управления и регионального распределения управленческих функций, научно обоснованной системы государственного контроля. Важным является переход от отраслевого к комплексному планированию, функциональное зонирование территорий и превентивность ущерба [31].
Отечественный опыт управления прибрежными территориями методологически строился на принципах устойчивого развития, предполагал мягкое (упреждающее) и жесткое (оперативное) управление береговыми комплексами, а также взаимодействие природоохранных и хозяйственно-административных управленческих структур [32] и опирался на такие принципы как: целевая направленность, адаптивность, своевременность, эффективность, адекватность управленческих форм, оптимальность, иерархичность, учет динамики факторов и ограничений [33]. Современная отечественная практика управления прибрежными зонами строится на целеполагании «от проблем», в связи с чем принципиальным является определение приоритетности проблем, встраивание природоохранных целей и задач в целеполагание при планировании и программном регулировании развития, инновационностью [34]. Плинк Н.Л. и Гогоберидзе Г.Г. определяют государству основополагающую роль при формировании политики развития прибрежных территорий [3], не отрицают принцип иерархичности целей и задач управления прибрежной зоной, и их привязки к полномочиям органов власти на определенных территориях [34]. Арзамасцев И.С. отмечает необходимость комплексного интегрального подхода к управлению, который позволяет учесть динамику процессов, происходящих на море и на суше и рассматривать их в аспекте взаимодействия [13]. Принцип комплексности позволяет в полной мере учесть мнение населения прибрежных территорий. Отраслевой принцип в большей степени ориентирован на учет социально-экономических условий территории. Учитывая положительный опыт управления прибрежными зонами, основанный на принципе программно-целевого планирования, Лымарев В.И., Плинк Н.Л. и Гогоберидзе Г.Г. считают его одним из ключевых применительно к КУПЗ, особо отмечая важность стратегического планирования. В связи с этим методологически правильным будет опираться на достоверную и полную научную информацию о динамике прибрежных социально-экономических и экологических процессов, которая представляет собой основу для прогнозирования, что играет особую роль в стратегическом планировании [32].
Другим подходом к управлению прибрежными территориями является морское территориальное планирование, которое основано на экономико-географических принципах определения «морской составляющей» социально-экономического пространства [35], системности, комплексности, целостности, взаимосвязи и сопряженности географических структур побережий и морских экосистем. Управление морским компонентом прибрежных территорий в большей степени ориентировано на их ресурсную составляющую, в связи с чем опирается на принципы комплексности, интеграции стратегических и программных документов, взаимосвязи комплексного социально-экономического развития и территориального планирования, реализации управления на разных уровнях управления, учета факторов и условий освоенности прибрежных территорий, стратегирования и учета интересов природопользователей [36].
В отношении развития прибрежных территорий Арктической зоны России Воронина Е.П. рекомендует придерживаться принципа комплексного учета экономико-географических и природно-климатических арктических факторов; принципа гармонизации интересов социально-экономических субъектов; принципа приоритетности принятия управленческих решений; принципа координации целей, распределения полномочий, управленческих ресурсов и ответственности между органами власти различного уровня, а также между государством и бизнес-сообществом; принципа адаптивности управления [37].
Среди принципов управления в рамках морского пространственного планирования [38], можно выделить те, которые применимы, к управлению арктическим побережьем:
– принцип территориальной принадлежности (географический), когда деятельность на побережье осуществляется в пределах территории, где сформированы и влияют особые юридические, социально-экономические и экологические особенности;
– принцип интегральности, когда на прибрежной территории должно осуществляться взаимодействие между субъектами хозяйственной деятельности и органами власти;
– принцип экосистемности, который ограничивает реализацию экономических и социальных целей, если превышена экологическая емкость этой территории;
– принцип обеспечения учета мнения и взаимодействия заинтересованных сторон;
– принцип стратегического планирования – на долгосрочную перспективу.
Выделим две группы принципов, которыми следует руководствоваться в ходе управления прибрежными территориями: общесистемные принципы управления прибрежными зонами и принципы управления социально-экономическим развитием прибрежных территорий Арктики.
Общесистемные принципы управления прибрежными территориями:
1. Принцип устойчивости, согласно которому обеспечивается неистощительное природопользование и такая эксплуатация природных ресурсов арктических территорий, которая предполагает их самовоспроизводство.
2. Принцип единства, который позволяет воспринимать прибрежную территорию как единое целое, где взаимодействуют две разные среды. Осознание единства пространства прибрежной территории позволяет объединить знания и управленческие ресурсы различных сфер.
3. Принцип системности, который позволяет рассматривать прибрежные территории как систему взаимодействия с целью обеспечения баланса экологические процессы, антропогенная деятельность и природно-ресурсная составляющая.
4. Принцип комплексности, который предполагает логичное встраивание целей и задач обеспечения экологической безопасности прибрежных территорий Арктики в систему целевых ориентиров их социально-экономического развития, а также интеграцию наземного и морского компонентов прибрежных территорий.
5. Принцип экстерриториальности управления, когда обеспечивается межгосударственное, межрегиональное, межмуниципальное взаимодействие по вопросам развития прибрежных территорий, выделенных по географическому признаку.
Изложим основные принципы управления социально-экономическим развитием прибрежных территорий АЗРФ:
1. Принцип синхронизации управления, который заключается в выстраивании иерархии приоритетов федерального, регионального и местного уровней таким образом, чтобы приоритеты федерального уровня формировались с учетом потребностей и интересов прибрежных территорий.
2. Принцип территориальной справедливости, обеспечивающий равный доступа населения прибрежных территорий к объектам и услугам социальной инфраструктуры.
3. Принцип дифференциации, который заключается в индивидуальном подходе к постановке целей и задач и критериев результативности социально-экономического развития отдельных прибрежных муниципальных образований с учетом их конкурентных преимуществ, возможностей и ограничений, экономической специализации.
4. Принцип согласования интересов заинтересованных сторон, основанный на учете их ценностей. При этом, что является ценностью для одних, может представлять собой препятствие для других заинтересованных сторон.
5. Принцип иерархичности и обратной связи, который на основе декомпозиции предполагает создание многоступенчатой системы целей и задач, иерархия которых определяется их актуальностью и степенью неотложности решения.
6. Принцип пространственного измерения.
7. Принцип учета экономической специализации: интенсивное освоение, ориентированное на развитие промышленности, торговли и транспорта или сберегающее развитие территорий, связанное с развитием рекреационно-туристического направления, включая экотуризм. Первое направление предполагает увеличение экологической нагрузки на прибрежные территории, второе – бережное сохранительное отношение к экосистемам.
8. Принцип учета региональных особенностей и факторов, который связан с принципом согласования интересов на уровне практической реализации, когда представители заинтересованных сторон, предлагая свои инициативы, учитывают региональные факторы и особенности их влияния на развитие всей прибрежной зоны [39].
9. Принцип инновационности важен ввиду сложности природных систем и разнообразной деятельности человека в прибрежной зоне, что требует междисциплинарного синтеза знаний.
10. Принцип межотраслевого взаимодействия, который предотвращает конфликты и обеспечивает взаимодействие природных и экономических процессов, включая вопросы экологической и национальной безопасности, совершенствования законодательства, снижения негативных последствий природных и антропогенных катастроф.
Заключение
Особое значение прибрежных территорий Арктической зоны Российской Федерации в развитии национальной экономики и отдельных субъектов РФ, специфика эколого-экономических взаимодействий, связанная с наличием акватории, а также усиливающиеся конфликты интересов на территориях традиционного природопользования и природные ограничения развития данных пространств позволяет рассматривать прибрежную зону как особый объект управления, требующий использования специфических управленческих практик. Разработке модели управления социально-экономическим развитием прибрежной зоны должно предшествовать нормативно-правовое обоснование и закрепление данного понятия в законодательстве с определением компетенций и полномочий органов власти в отношении управления прибрежной зоной. Предложенные научно обоснованные принципы управления прибрежной зоной Арктики позволяют учесть ее особенности и многофункциональность и служат ключевым фактором обеспечения эффективного управления прибрежными территориями.
Библиографическая ссылка
Рыженков А.А. ПРОБЛЕМЫ ДЕЛИМИТАЦИИ И ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИБРЕЖНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2020. – № 9-1. – С. 120-129;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=1311 (дата обращения: 26.04.2024).