Scientific journal
Fundamental research

Print ISSN 1818-4057
Online ISSN 2226-3977
Перечень ВАК

LEGAL REGULATION OF PUBLIC PROCUREMENT

Agafonova Е.А. 1
1 Nizhny Novgorod state University of engineering and Economics
Статья посвящена анализу деятельности существующих в России сельскохозяйственных товаропроизводителей, их классификации с точки зрения юридического статуса, фактически осуществляемой ими деятельности. Особое место в статье отводится рассмотрению позиций сельскохозяйственных потребительских кооперативов как объединению сельскохозяйственных товаропроизводителей и их месту в системе поставок продукции, работ, услуг для государственных нужд, анализируется схема их взаимодействия с профильным ведомством, Минсельхозом России. В статье анализируется сельскохозяйственные потребительские кооперативы из крупнейших поставщиков продукции, работ, услуг для государственных нужд за 2011-2018 годы, обращается внимание на несоответствие их деятельности (фактически поставляемых наименований продукции, работ, услуг) их статусу как «сельскохозяйственный товаропроизводитель». Статья акцентирует внимание на одной из основных целей государственных закупок – обеспечить прозрачность поставок, в том числе через соответствие поставщика всем требованиям действующего законодательства, прежде всего юридически значимого статуса. В заключительной части статьи предлагается система мероприятий, направленная на комплексный анализ деятельности существующих сельскохозяйственных потребительских кооперативов, с целью обеспечения прозрачности их деятельности, в том числе для государства, как потенциально одного из главных покупателя их продукции, работ и услуг.
The Article analyzes the activities of existing agricultural producers in Russia, their classification in terms of legal status, and their actual activities. A special place in the article is given to the consideration of the positions of agricultural consumer cooperatives as an Association of agricultural producers and their place in the supply chain of products, works, services for state needs.the scheme of their interaction with the relevant Department, the Ministry of agriculture of Russia is analyzed. The article analyzes agricultural consumer cooperatives from the largest suppliers of products, works, and services for state needs in 2011-2018, and draws attention to the discrepancy between their activities (actually delivered items of products, works, and services) and their status as an “agricultural commodity producer”. The article focuses on one of the main goals of public procurement – to ensure the transparency of deliveries, including through the compliance of the supplier with all the requirements of the current legislation, especially the legally significant status. In the final part of the article, we propose a system of measures aimed at a comprehensive analysis of the activities of existing agricultural consumer cooperatives, in order to ensure transparency of their activities, including for the state, as potentially one of the main buyers of their products, works and services.
agro complex
pampublikong pagkuha
batas
kooperasyon
agrikultura сooperatives

Цель исследования

С появлением в России Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» [1] было введено единое понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель». До этого это определение давалось в разных нормативно-правовых актах, каждый из которых регулировал ту или иную сферу экономических взаимоотношений [2-5]. На это обращалось внимание авторами и в публикациях [6]. Появившийся Закон [1] был направлен на регулирование отношений, возникающих между гражданами и юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства. С одной стороны Закон [1] закрепил право называться сельскохозяйственным товаропроизводителем любому юридическому лицу (далее ЮЛ), индивидуальному предпринимателю (далее ИП), производящему и перерабатывающему сельскохозяйственную продукцию при условии, что доля доходов от ее реализации составляет не менее 70% в общей сумме их доходов за календарный год (пункт 1 статьи 3). Обратим внимание, что речь сразу шла только о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях. С другой стороны, Закон [1] признал сельскохозяйственными товаропроизводителями граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, (далее ЛПХ) и крестьянские (фермерские) хозяйства (далее КФХ), которые ИП не являются, а также сельскохозяйственные потребительские кооперативы (далее СПоК), которые сами непосредственно производством сельскохозяйственной продукции не занимаются, а значит не будут соответствовать пункту 1 статьи 3 Закона [1].

До сих пор существует недопонимание, что такой ЛПХ и КФХ, чем он отличается от ИП, какие ограничения существуют в их деятельности. Появившиеся летом 2003 г. законы [4; 5] дали определение «крестьянское (фермерское) хозяйство» и «личное подсобное хозяйство».

Материалы и методы исследования

Итоги сельскохозяйственной переписи 2016 года показали, что, число КФХ значительно (на 46%, практически в 2 раза) за десять лет сократилось, при этом чуть чаще они стали привлекать наемных работников. Однако, как и десять лет назад обычное (среднее) КФХ это три человека (один глава и два наемных работника).

Число ИП напротив немного выросло, на 19%, что может свидетельствовать, что граждане предпочитают заниматься предпринимательством в сфере сельского хозяйства, не регистрируясь как КФХ, возможно (на наш взгляд) не видя для этого каких-либо преференций либо ориентируясь на изменение профиля их деятельности в будущем. Работают у такого ИП, как и КФХ, в среднем 2 работника, в отличие от КФХ, ИП реже стали привлекать наемную силу.

Площадь земли (в том числе сельскохозяйственных угодий) на одно хозяйство увеличились, а обеспеченность сельскохозяйственной техникой снизалась. Это показывает на наш взгляд с одной стороны низкую обеспеченность КФХ и ИП средствами механизации, а с другой стороны огромный потенциал для развития отечественного машиностроения для аграрного сектора. КФХ и ИП все реже стали обновлять парк сельскохозяйственной техники, как по причине недоступности ее для них финансово так неэффективности таких капиталовложений для небольших хозяйств. Решить этот вопрос как раз возможно через развитие сельскохозяйственной кооперации. Это с одной стороны даст доступ небольшим хозяйствам к парку современной сельхозтехники, повысит их эффективность деятельности, с другой стороны загрузит отечественное машиностроение заказами на внутреннем рынке. Для страны также будет эффект – наконец-то можно будет вовлечь снова в оборот миллионы га брошенной земли.

Страдает и инфраструктура – на фоне также увеличения поголовья скота и птицы менее доступны электричество, газ и вода, но зато более доступны все виды телефонии. Индивидуальные подворья фактически скатываются по технологии назад – увеличивая поголовья, так необходимого им для выживания, на фоне недоступных для них инфраструктурных объектов. Исправить здесь ситуацию не без помощи государства естественно и с эффективно также может помочь сельскохозяйственная кооперация.

Вернемся же к теме сельскохозяйственной кооперации. Закон [2], регулирующий эту сферу экономической жизни, уже отметил свое двадцатилетие. Его принятие гарантировало гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам право на создание и государственную поддержку сельскохозяйственных кооперативов и их союзов (ассоциаций). Так прописано в преамбуле Закона [2] и его статье 7. Эксперты уже отмечали, что по сей день данная норма так и остается фактически декларативной, так как не нашла своего отражения в иных нормативно правовых актах. Многое стало меняться с активизации действий самого кооперативного сообщества. В 2018 году состоится уже шестой съезд сельскохозяйственных кооперативов (ежегодно проводится с 2013 года), организаторами и модераторами которого выступают саморегулируемые организации ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, РСО «Агроконтроль» и РСО Россоюз «Чайнов», объединяющие в себя ревизионные союзы со всей России. В настоящее время Закон [2] выстроил четкую модель, которая представлена на рис. 1.

Институт развития сельскохозяйственной кооперации, саморегулируемая организация ревизионных союзов, был введен лишь с 19.11.2006 г. [7]. С этого момента фактически завершилось формирование указанной модели. В настоящее время РСО «Агроконтроль» регулирует деятельность 45 членов – ревизионных союзов из 39 регионов России. РСО Россоюз «Чаянов» регулирует деятельность 46 членов – ревизионных союзов из 37 регионов России. Таким образом, практически все регионы России встроены в указанную модель.

Так что задумал Закон [2], точнее его авторы? В настоящее время ставка сделана на развитие сельскохозяйственной потребительской кооперации, прежде всего перерабатывающей. На это сейчас предусмотрено выделение бюджетных средств в форме грантов для развития их материально-технической базы.

Почему именно их решили поддержать? Анализ, сделанный МСХ России, показал, что до 77% от конечной цены по отдельным продовольственным товарам оседает не в кармане сельхозтоваропроизводителя, а в сфере переработки и обращения. Зарубежный опыт показывает, что сельскохозяйственные кооперативы способны занять главную нишу на рынке сельхозпродукции, перераспределив доходы от конечной цены продаваемого продукта в пользу его производителя.

При всей важности сельхозкооперация развивается медленно, имеется большое количество неработающих кооперативов, не все кооперативы встроены в единую модель их регулирования, многие не являются членами ревизионных союзов.

По нашему мнению, совершенствование механизма государственных закупок будет способствовать развитию сельскохозяйственной потребительской кооперации. Многие ученые в России [8-10] и за рубежом [11-13] неоднократно отмечали наличие проблем с доступностью бюджетных контрактов для малого бизнеса и актуальности поиска способов их решения. Ученые в частности отмечали информационные, экономические, организационные и коррупционные барьеры для участия небольших фирм в закупках для общественных нужд [14-16]. Кроме того, ряд ученых [17; 18] высказала предположение, что имеет место практика дробления бизнеса для соответствия критериям малого предприятия в целях использования облегченных процедур участия в государственных и муниципальных закупках. Брылякова Е.С., Косарев К.В. [19] и другие поднимали другую не менее актуальную тему госзакупок – обеспечение обязательств со стороны поставщика по исполнению государственного заказа.

Минсельхоз Российской Федерации (статья 33.1 Закона [2])

Саморегулируемая организация ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов

(статья 33.1 Закона [2])

РСО «Агроконтроль»

 

СРО Россоюз «Чаянов»

Ревизионные союзы сельскохозяйственных кооперативов (Закон [2])

Сельскохозяйственные

производственные кооперативы

(статья 3 Закона [2])

 

Сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые),

обслуживающие, снабженческие, садоводческие,

огороднические, животноводческие и иные кооперативы) статья 4 Закона [2]

Рис. 1. Система регулирования сельскохозяйственной кооперации в России

Д.ю.н. Л.В. Андреева [20] в своей статье, посвященной нововведениям в сфере государственных и муниципальных закупок, напротив выразила надежду, что правила позволят повысить доверие предпринимателей, общества к институтам власти, проводимому отбору претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в соответствии с провозглашенными в Законе принципами, обеспечивающими экономичность и эффективность закупочной деятельности.

При этом роль малого бизнеса в государственных закупках в большинстве стран, по оценкам М. Кидалова и К. Снайдер [21], а также К. Николас и М. Фрухманн [22], существенно ниже, чем желаемая, и ниже его доли в национальной экономике. Ученые, Орлов Е.В., Горбунова Д.А., Карпова А.В. [23] предлагали в частности укрупнять заказы путем объединения заказов однотипных товаров в рамках учреждений одного ведомственного подчинения, либо путем объединения самих учреждений в более крупные структуры. Кроме того, авторами [23] рекомендовано существенно повысить суммы, в рамках которых учреждения могут осуществлять закупки без использования системы государственного и муниципального заказов, усилив при этом контроль за использованием бюджетных средств со стороны отраслевых органов, курирующих деятельность учреждений. К.ю.н. В.А.Власов [24] отметил целесообразность введения стимулирования аграрных товаропроизводителей в производстве экологически чистой высококачественной сельскохозяйственной продукции с установлением повышенных цен на нее, при осуществлении ее закупок для государственных и муниципальных нужд. На необходимость расширения государственного заказа на основные виды агропродукции по гарантированным ценам указывали и другие ученые [25; 26]. Гарантирующим поставщиком для государственных заказов в части продовольствия и могла бы стать на наш взгляд сельскохозяйственная кооперация. Государство для аграриев несмотря на все ограничения и недостатки является самым надежным покупателем, гарантирующим оплату поставленной продукции. С другой стороны, сельхозтоваропроизводитель может стать надежным гарантирующим поставщиком для государства.

В последнее время организатор торгов стал обращать внимание не только конечной цене приобретаемых товаров (работ, услуг), но квалификации участников торгов, в том числе наличию у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. Такой критерий оценки заложен в Законе о госзакупках (подпункт 4 пункта 1 статьи 32 Закона [7]). Предельная значимость этого критерия сейчас 30% при закупке товаров [27]. Такое соотношение 70/30 нельзя сейчас назвать эффективным. Сейчас заказчик самостоятельно определяет критерии для отбора участков госзакупок и значимость каждого критерия, ориентируясь на Закон [7] и Правила [27]. В составе критериев нестоимостной оценки Правила (подпункт «в» пункта 27 Правил [27]) содержат «обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг». Речь почему-то идет только о подрядчике работ (услуг) если читать буквально, а не о поставщике товаров. Хотя сами правила не мешают ввести такой критерий и для поставщика товаров. Судебная практика по всей России в этом вопросе еще не сложилась, но например АС Северо-Западного округа указал, что при закупке товаров этот показатель применять нельзя, т.к. он предназначен для закупок работ или услуг, что следует из полного названия показателя в Правилах оценки заявок. Аналогичный вывод сделал и АС г.Санкт-Петербурга в решении по закупкам продуктов питания. Что нельзя признать экономически обоснованным, т.к. право поставки продуктов питания для госнужд должно быть у самых добросовестных поставщиков. Самым эффективным на наш взгляд является предоставить преференции в госзакупках сельскохозяйственным потребительским кооперативам (перерабатывающим и сбытовым), имеющим в собственности производственные мощности, технологическое оборудование, необходимых для поставки товаров. В настоящее время на уровне законодательства подобные преференции предоставлены только учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (статья 28 Закона [7]). Указанные организации имеют право преимущественной поставки достаточно большого перечня продовольствия. Все это могут поставлять и сельхозкооперативы, давая заказчику качественный продукт по справедливой цене напрямую от сельхозтоваропроизводителя, а сельхозтоваропроизводителю все доходы от его реализации.

В рейтинге крупнейших поставщиков для государственных нужд и сейчас немало сельскохозяйственных потребительских кооперативов, данные о чем представлены в таблице 1.

Если внимательно проанализировать поставляемые сельскохозяйственными кооперативами товары (работы, услуги) на госзакупках возникает немало вопросов:

1. Сельскохозяйственный производственный кооператив «Курорт» Уральская здравница» из Свердловской области оказывал услуги по оздоровлению и отдыху детей. Аналогичные услуги (услуги по санаторно-курортному лечению застрахованных лиц, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) оказывал и Сельскохозяйственный кооператив по санаторно-курортному обслуживанию «ДОНАГРОКУРОРТ» (филиал-санаторий «Тихий Дон») из Ростовской области. Указанные сельскохозяйственные кооперативы даже вошли в рейтинг крупнейших поставщиков. В ЕГРЮЛ Курорт «Уральская здравница» и СХК «Донагрокурорт» имеют основной вид деятельности «86.90.4 Деятельность санаторно-курортных организаций». У Курорт «Уральская здравница» указан дополнительный вид деятельности «86.90.9 Деятельность в области медицины прочая, не включенная в другие группировки,» имеются соответствующие лицензии на осуществление медицинской деятельности. Ни какие виды деятельности в области сельскохозяйственного производства не значатся вообще.

Таблица 1

Крупнейшие поставщики товаров (работ, услуг) для государственных нужд среди сельскохозяйственных потребительских кооперативов (составлена автором по данным за 2011-2018 гг.)

Наименование

Число заявок/ контрактов

Сумма заключенных

контрактов, руб.

Сельскохозяйственный потребительский снабженческо-сбытовой кооператив «Молочный дом»

637 / 621

531 767 483

Сельскохозяйственный кооператив по санаторно-курортному обслуживанию «ДОНАГРОКУРОРТ»

(филиал-санаторий «Тихий Дон»)

182 / 153

334 330 055

Областной сельскохозяйственный снабженческой-сбытовой потребительский кооператив «Беркут»

487 / 297

251 388 256

Сельскохозяйственный потребительный снабженческо-сбытовой кооператив «Ключ»

377 / 264

177 011 640

Сельскохозяйственный потребительный снабженческо-сбытовой кооператив «Агроснаб»

109 / 97

138 791 525

Снабженческо-сбытовой (торговый) сельскохозяйственный потребительский кооператив «Ермаковский»

274 / 299

119 140 585

Сельскохозяйственный перерабатывающий потребительский кооператив «Молочник»

382 / 185

86 175 666

Сельскохозяйственный перерабатывающий потребительский кооператив «КАБАНЧИК»

326 / 152

67 587 281

Сельскохозяйственный потребительский сбытовой кооператив «Кинешемский сельскохозяйственный рынок»

622 / 220

59 524 231

Снабженческо-сбытовой сельскохозяйственный потребительский кооператив «Восход»

293 / 139

49 544 996

 

При этом есть внешние признаки сельскохозяйственного кооператива: единоличный исполнительный орган называется «председатель», а у СХК «Донагрокурорт» есть даже сведения о паевых взносах.

2. Ряд сельскохозяйственных кооперативов оказывали услуги по водоснабжению в отсутствие информации в ЕГРЮЛ об имеющейся у них лицензии на недропользование (обращение с отходами, перевозка пассажиров). Это отражено в таблице 2.

3. Ряд СПоК поставляли для государственных нужд продукцию, явно не собственного производства отечественных СТХП, что представлено в таблице 3.

СПоК действительно законодательство не запрещает продавать продукцию не собственного производства СХТП - членов СПоК, но не менее 50 % объема работ (услуг), выполняемых СПоК, должно осуществляться для членов данных кооперативов (пункт 13 статьи 14 Закона [2]).

Выводы

Таким образом, прежде чем предоставить особые преференции на госзакупках сельскохозяйственным кооперативам обязательно необходимо на наш взгляд:

1. вовлечь все сельскохозяйственные кооперативы в систему через обязательное членство в ревсоюзе как требует того законодательство либо ликвидировать принудительно (пункт 3 статьи 31 Закона [2]);

2. проверить правомерность наименования «сельскохозяйственный кооператив» на основе ревизии фактически осуществляемой сельскохозяйственным кооперативом деятельности, его членской базы как требует того законодательство (статья 45 Закона [2]), при несоответствии – подвергнуть принудительной реорганизации

3. проверить членов СПоК на аффилированность друг другу и фактическую их вовлеченность в управление кооперативом - превентивные меры по развитию «псевдокооперации», когда под видом СПоК будет частный бизнес

4. правомерность осуществления сельскохозяйственным кооперативом отдельных видов деятельности, требующих специального разрешения.

Таблица 2

Услуги сельскохозяйственных кооперативов

Наименование

Сумма

заключенных контрактов,

руб.

Предмет договора

Сельскохозяйственный Обслуживающий Потребительский Кооператив «Исток»

6 600

Холодное водоснабжение

Сельскохозяйственный потребительский обслуживающий кооператив «Ирина»

1 001 611

Выполнение работ по консервации места захоронения биологических отходов

Сельскохозяйственный обслуживающий потребительский кооператив «Богатырь»

290 000

Обустройство мест захоронения отходов

Обслуживающий сельскохозяйственный потребительский кооператив «Нива-Транс»

3 269 000

Перевозки пассажиров а/м транспортом

Обслуживающий сельскохозяйственный потребительский кооператив «Никулинский»

404 295

Перевозка пассажиров а/м транспортом, благоустройство и озеленение

Сельскохозяйственный производственный кооператив Рыболовецкий колхоз «Заполярье»

19 265 153

Аренда нежилого помещения, мясо, в том числе оленина, содержание и ремонт автодорог, организация площадки по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов, услуги по перевозке пассажиров, услуги по розничной торговле, планировка площадей

 

Таблица 3

Поставка сельскохозяйственными потребительскими кооперативами продукции не собственного производства

Наименование

Сумма

заключенных контрактов,

руб.

Предмет договора

(не сельскохозяйственная продукция, которая по мнению автора

не могла быть произведена

самим кооперативом)

Сельскохозяйственный потребительский сбытовой кооператив «Кинешемский сельскохозяйственный рынок» (Ивановская область)

59 524 231

Горбуша с/м, кета с/м

Снабженческо-сбытовой сельскохозяйственный потребительский кооператив «Белгородские семейные фермы»

32 934 523

Бананы, фрукты, лимоны, апельсины

Сельскохозяйственный потребительский снабженчески сбытовой кооператив «Бутурлинский рынок Нива» (Нижегородская область)

25 256 368

Дрожжи, куры молодки, кисель

Сельскохозяйственный снабженческо-сбытовой потребительский кооператив «Спектр» (Бурятия)

11 583 088

Дрожжи, зефир, мармелад, конфеты, повидло, макароны, мука, соль, сахар, вода бут., цикорий, кисель, чай, масло подсолнечное, зеленый горошек

Сельскохозяйственный потребительский перерабатывающий кооператив «Время» (Марий Эл)

6 998 858

Чай, томатная паста, макароны, сахарный песок, горбуша, минтай, сок

Сельскохозяйственный потребительский снабженческо-сбытовой кооператив «Вектор» (Марий Эл)

3 856 863

Горбуша с/м, минтай с/м, сельдь с/м, камбала с/м, скумбрия с/м

 

Кроме, того мы предлагаем усовершенствовать саму модель размещения госзаказа продовольствия:

- госзаказ размещается через СПоК в субъектах малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) по квотам;

- МСП имеют преференции в получении квот;

- иные (не субъекты МСП) вправе поставить продукцию сверх квот если субъекты МСП свои квоты по каким-либо причинам не осваивают;

- поставка продукции для госзаказа осуществляется только через СПоК.

- авансирование производства продукции субъектам МСП через СПоК под залог;

- государство выступает ассоциированным членом СПоК с правом вето по отдельным решениям.